Secreto bancario y fiscalización tributaria

Acceso a información bancaria sin control judicial y su constitucionalidad en el Amparo en Revisión 470/2021

Por Edwin Antony Pazol Rodríguez, Secretario de Estudio y Cuenta de la SCJN

Por años, el secreto bancario fue visto como una de las garantías más sólidas de la vida privada en el ámbito financiero. Para empresarios y contribuyentes, representaba no solo confidencialidad de sus cuentas bancarias, sino también certeza en la relación con las instituciones financieras. Sin embargo, ese paradigma ha evolucionado.

Al resolver el Amparo en Revisión 470/2021¹, la Suprema Corte de Justicia de la Nación marcó un punto de inflexión relevante para el mundo de los negocios en México. Desde mi experiencia participando en la elaboración del proyecto de sentencia aprobado por la extinta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, puedo afirmar que este asunto obligó a replantear —con rigor constitucional— si el derecho a la vida privada de las personas es absoluto,  cuáles son sus modulaciones y el alcance del secreto bancario frente a las necesidades del Estado para comprobar que se cumplan las disposiciones fiscales que aseguran el equilibrio del sistema tributario.

Para dimensionar la magnitud de este precedente, es útil repasar el origen del litigio. En el ejercicio de sus facultades de comprobación, en términos del artículo 142, fracción IV, de la Ley de Instituciones de Crédito, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) requirió, para fines fiscales y sin autorización judicial previa, a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) información sobre las cuentas bancarias de un contribuyente. Al contrastar los estados de cuenta con su declaración anual respecto al Impuesto Sobre la Renta, el fisco federal detectó una discrepancia millonaria: los ingresos reportados para el pago de ese impuesto eran notablemente inferiores a los depósitos reales en su cuenta bancaria.

Con esta evidencia, la SHCP formuló una querella por el delito equiparable a la defraudación fiscal, logrando que un ministerio público judicializara el asunto. Con lo anterior, un juez de control dictó un auto de vinculación a proceso por el delito referido en contra de la persona imputada. En desacuerdo, la persona vinculada promovió un juicio de amparo indirecto en el que argumentó que dichos estados de cuenta constituían pruebas ilícitas, sosteniendo que acceder a información bancaria sin autorización judicial previa era una intromisión abusiva a la privacidad y violaba el artículo 16 constitucional, lo cual tornaba inconstitucional el artículo 142, fracción IV, de la Ley de Instituciones de Crédito. El juez de Distrito negó la protección constitucional y la persona quejosa interpuso un recurso de revisión que llegó hasta el Máximo Tribunal del país, quien tuvo que decidir si el actuar de la autoridad fue válido y, al hacerlo, trazó las nuevas reglas del juego para el sector privado.

El contexto del problema: el escudo de la confianza financiera

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público es el órgano público que garantiza el sistema tributario y defiende el patrimonio de la Nación mediante el control, verificación, vigilancia, inspección, comprobación o liquidación del cumplimiento de las obligaciones tributarias.

Para lograr lo anterior, la autoridad hacendaria lleva a cabo procedimientos administrativos de fiscalización a través de los cuales puede comprobar que se cumplan las disposiciones fiscales que aseguran el equilibrio del sistema tributario, entre ellos, el denominado “secreto bancario”.

Históricamente, el secreto bancario ha constituido un elemento fundamental para brindar certidumbre y confianza a los usuarios del sistema financiero.. Su propósito fundamental ha sido resguardar el respeto y la protección de la vida privada, permitir la estabilidad de los bancos y fungir como un medio eficaz para atraer capitales.

La facultad de las autoridades hacendarias federales para requerir información bancaria de las personas, con fines fiscales y sin autorización previa, nace el 18 de julio de 1990, en donde la Ley de Instituciones de Crédito incluyó dicha facultad en su artículo 117, el cual preveía el secreto bancario, pero con excepciones.

En junio del año 2000 México formó parte del “Grupo de Acción Financiera sobre Blanqueo de Capitales” (GAFI), grupo intergubernamental que expandió su misión para incluir el combate al financiamiento al terrorismo, con lo cual se reconoce que todo el País está expuesto a ser objeto o conducto de operaciones con recursos que procedan o represente el producto de una actividad ilícita o que pretendan financiar actos terroristas. 

A partir de lo anterior, se consideró necesario, homologar la legislación mexicana en la parte relativa a las instituciones financieras, a la legislación internacional, adecuando los mecanismos eficaces de cooperación para la prevención y represión de actos de terrorismo y de sus organizaciones criminales.

Por ello, la Ley de Instituciones de Crédito precisó este carácter confidencial para proteger a los usuarios. Sin embargo, la confidencialidad financiera nunca se diseñó como una armadura absoluta que impidiera la actuación del Estado frente a actos ilícitos. En el panorama actual, flexibilizar este secreto bancario es una medida necesaria para garantizar la correcta fiscalización y el combate a la evasión.

Lo anterior permite concluir que la legislatura motivó suficientemente las razones por las que las autoridades hacendarias federales puedan solicitar información bancaria, por lo que no se traduce en acción arbitraria o discrecional en perjuicio de los derechos de los usuarios de servicios financieros, ya que la medida está sometida a los siguientes controles:

A. La información que soliciten las autoridades hacendarias federales debe estar estrictamente relacionada con fines fiscales.

B. La solicitud de información se debe llevar a cabo en el ejercicio de sus facultades y de conformidad con las disposiciones legales que les resulten aplicables.

C. Deberán formularse con la debida fundamentación y motivación (artículo 16 constitucional).

D. Por conducto de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, de conformidad con disposiciones de carácter general que dicha comisión emita la comisión bancaria es el órgano especializado en supervisar a las instituciones de crédito, quien incluso puede rechazar la solicitud ministerial que no cumpla con las disposiciones de carácter general que al efecto se emita y que el solicitante debe cumplir.

Con estos candados, la solicitud de información financiera debe estar encaminada, únicamente, para fines fiscales, la cual está regulada y controlada en la propia legislación, la que sirve para proteger la recaudación de impuestos y comprobar el cumplimiento de las obligaciones fiscales a través de la revisión y fiscalización de la información que tienen los contribuyentes, entre otros objetivos, verificar si la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos federales, y los actos, contratos, convenios, concesiones u operaciones que los contribuyentes celebren o realicen, se ajustan a la legalidad y si no han causado daños o perjuicios en contra del Estado en su Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales.

El criterio de la Suprema Corte: privacidad frente al interés público

La resolución de la extinta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al realizar un test de proporcionalidad en sentido estricto sobre el secreto bancario sin control judicial previo, fue contundente: en un Estado Constitucional de Derecho, el derecho a la privacidad no es absoluto. Este puede ser válidamente restringido si la injerencia persigue un fin legítimo, está prevista en la ley y cumple con estándares de idoneidad, necesidad y proporcionalidad.

Lo anterior, porque la autoridad hacendaria federal cuenta con facultades de comprobación para asegurarse de que las y los mexicanos cumplan con su obligación constitucional de contribuir a la carga pública de la manera proporcional y equitativa (obligaciones tributarias) que dispongan las leyes, como lo establece el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política del país, para lo cual deben acudir a otros órganos públicos para cumplir con esa finalidad constitucional.

Por su parte, el artículo 16, párrafo primero, de la Constitución protege el derecho a la vida privada de las personas, por lo que para salvaguardar ese derecho, en el ámbito de las operaciones y servicios bancarios, el legislador estableció en el precepto 142, primer párrafo, de la Ley de Instituciones de Crédito el “secreto bancario”, el cual impide a esas instituciones brindar información bancaria.

Ahora, la fracción IV de ese mismo artículo establece como excepción a lo anterior, que esas instituciones deben brindar ese tipo de información precisamente cuando las autoridades hacendarias federales la soliciten “para fines fiscales”, sin que para ello sea necesario un control previo por parte de la autoridad judicial.

En ese sentido, la solicitud que la autoridad hacendaria realiza a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores que asume el control del secreto bancario, para que por su conducto las instituciones del sistema financiero brinden información bancaria para verificar el cumplimiento de obligaciones fiscales, se traduce en una medida que tiene un fin constitucionalmente válido, que resulta idónea y necesaria para cumplir esa función fiscalizadora, por lo que constituye una excepción válida al secreto bancario que no afecta desproporcionadamente el derecho a la vida privada de los usuarios de los servicios financieros, pues esta prerrogativa debe ceder ante la importancia de la función de proteger la recaudación de impuestos y comprobar el cumplimiento de las obligaciones fiscales.

En este sentido, la Suprema Corte concluyó que la fracción IV del artículo 142 de la Ley de Instituciones de Crédito es constitucional. Esta norma permite que las autoridades hacendarias accedan a información bancaria sin una orden judicial previa, siempre y cuando la solicitud se haga a través de la CNBV, esté debidamente fundada y motivada, y se destine estrictamente para “fines fiscales”.

La razón jurídica detrás de esta decisión es que la solicitud de datos bancarios para comprobar el pago de impuestos no constituye una “técnica de investigación penal” que requiera control judicial (como la Suprema Corte lo abordó en el amparo revisión 58/2021, respecto del cual se tendrá oportunidad de escribir al respecto), sino un acto de carácter administrativo enfocado en verificar el cumplimiento de la obligación ciudadana de contribuir al gasto público. Si durante esta revisión legítima el fisco detecta irregularidades que presuman un delito (como el equiparable al de la defraudación fiscal), está facultada legalmente para formular querella y exhibir como sustento de su imputación, los estados de cuenta bancarios de los contribuyentes investigados, que obtuvo por medio de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, sin necesidad de que el Ministerio Público los someta a control judicial previo, tratándose del proceso penal.

Una reflexión obligada: el nuevo equilibrio en la relación fisco-contribuyente

Al analizar los alcances de esta sentencia, una reflexión ineludible gira en torno al cambio de paradigma en la relación entre el ciudadano y la autoridad. Es comprensible el recelo que esta postura pueda generar en el sector privado por el temor a auditorías arbitrarias.

Sin embargo, es indispensable aclarar que la Suprema Corte no otorgó un cheque en blanco por así decirlo. La información obtenida no se vuelve de dominio público; la autoridad fiscal asume un deber irrestricto de confidencialidad y secrecía. Además, los requerimientos no pueden ser discrecionales: deben estar debidamente justificados y circunscritos estrictamente a comprobar obligaciones tributarias.

Finalmente, un dato muy importante es que si bien la Ley permite a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ejercicio de sus facultades de fiscalización y comprobación del cumplimiento de las obligaciones fiscales, requerir la información bancaria de los contribuyente, lo cierto es que únicamente es obtenerla, pero para fines fiscales y no alguno diverso.

Este precedente redefine la dinámica fiscal: el Estado ya no concibe el secreto bancario “en sus fines fiscales” como una caja fuerte impenetrable. El derecho a la privacidad cede razonablemente frente a la necesidad de proteger las finanzas públicas.

Pero, el secreto bancario en sus fines fiscales operará de la misma forma cuando las cuentas se conviertan en monedas digitales bajo los nuevos horizontes tecnológicos, cuando las cuentas dejen de ser en moneda nacional, un ecosistema financiero diverso que estaremos próximos a vivir.